Qui a besoin d'un traitement spécial et différencié

01 juin 2014

Qui a besoin d'un traitement spécial et différencié?

Le traitement spécial et différencié représente encore une part importante du système commercial multilatéral. Mais les définitions sont peu claires et les pratiques changent en fonction des pays. Il n'existe pas de consensus au sujet du groupe de bénéficiaires, et la croissance économique pourrait se rétracter dans les pays à faible revenu et dans les PMA.

par Arne Melchior, Directeur de recherches, Institut norvégien des affaires internationales

Comment les politiques commerciales peuvent-elles soutenir le développement? Il y a 50 ans, le concept de Traitement spécial et différencié (TSD) a été introduit et mis en oeuvre dans le cadre du Système généralisé de préférences (SGP). Cela a permis d'offrir de meilleures conditions commerciales aux PED, avec comme principal pilier les tarifs préférentiels dans le cadre du SGP. Cette discrimination notoire entre les pays est permise dans le cadre des règles de l'OM C. Cependant, comme le SGP est mis en oeuvre à travers des systèmes nationaux, il peut varier en fonction des pays donateurs.

Dans les années 60, des notions telles que 'Tiers monde' et 'pays en développement' avaient des significations claires; il était alors facile d'identifier les bénéficiaires. Cinquante ans plus tard, ces termes sont devenus plus flous. Certains pays, autrefois des PED, sont devenus riches; à Singapour, par exemple, le revenu par habitant représentait $E.-U. 52 050 en 2012. Certains pays à haut revenu ont était 'affranchis' du SGP et d'autres mesures de TSD, avec peu de controverse. Récemment, cependant, certains pays à revenu moyen ont été affranchis des systèmes SGP sur la base de la supposition qu''ils n'en avaient plus besoin'. Certains principes ont été convenus dans le cadre de l'OM C, mais les pratiques varient encore en fonction des pays donateurs et, en grande partie, le TSD reste fluctuant.

Quels pays ont besoin d'un TSD?

Classés selon les groupes de revenus de la Banque mondiale, le tableau montre la part des différents groupes de PED dans le total mondial en 2009 en matière d'économie, population, pauvreté et commerce. La Chine est classée séparément car elle est récemment passée de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) à pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS).

Traditionnellement, tous les groupes de revenu dans le tableau auraient droit au SGP. Cependant, la réforme du SGP par l'Union européenne (UE), effectuée début 2014, montre que cela n'est plus aussi simple. L'UE a supprimé le SGP pour les PRITS. La Chine ne bénéficiera donc bientôt plus du SGP de l'UE, puisqu'elle a récemment dépassé le seuil de revenu déterminant ($E.-U. 4 086 par habitant en 2012). En matière de SGP, il n'y donc plus de consensus sur la définition de PED ni sur les pays en droit d'en bénéficier. Cette nouvelle pratique de l'UE diffère des autres schémas de SPG, mais aussi des autres systèmes de classement utilisés pour décider des critères d'éligibilité à l'aide au développement.

Avantages commerciaux étendus pour les PMA: les régimes en franchise de droits et de contingents

Le TSD ou le SGP devraient-ils être accordés de manière égale à tous les pays bénéficiaires, ou certains de ces pays en ont-ils besoin plus que d'autres? Pendant longtemps, il était convenu, au sein de l'OM C, que les PMA devraient être considérés dans une catégorie spéciale qui pourrait recevoir des avantages étendus. Plusieurs pays ont entrepris des mesures afin de mettre en oeuvre ce concept, en instaurant des régimes en franchise de droits et de contingents (DFQF) pour les PMA. Selon la CNUCED, 12 pays développés et six PED ont établi ces régimes, qui ont étendu les avantages pour les PMA. L'une des ambitions des négociations du cycle de Doha était d'établir les régimes DFQF pour les PMA en tant que pratique générale de l'OMC.

Un problème se pose en rapport avec les DFQF, cependant: la capacité d'exportation des pays les plus défavorisés est limitée. Dans de nombreux cas, cela signifie que les préférences commerciales ne sont pas très efficaces pour favoriser le commerce. Comme l'indique le tableau, les pays à faible revenu représentent une part importante des pays défavorisés dans le monde, mais une petite part du commerce mondial. Cela représente un défi pour les pays ou blocs commerciaux avec des régimes SPG. Dans le cadre du régime SGP norvégien, par exemple, les tarifs du secteur manufacturier sont bas, mais la protection à l'agriculture est très élevée, ce qui signifie que les DFQF représentent une préférence tarifaire énorme pour plusieurs produits. Malgré cela, la croissance des importations de produits agricoles par les PMA a été marginale, ce qui a poussé la Norvège à revoir ses SGP.

À l'avenir, les DFQF pourraient se confronter à un défi supplémentaire; alors que le nombre de PMA est resté stable au cours des décennies précédentes, il pourrait se réduire en raison de la croissance économique. En 2011, seulement 29 des 49 PMA étaient des pays à faible revenu. Données récentes pour 178 pays: (Services and Development: The Scope for Special and Differential Treatment in the GATS, Melchior et al., 2012) suggère que le nombre de pays à faible revenu a diminué rapidement (de 59 en 1999 à 34 en 2009). Cette tendance devrait se poursuivre, et conduire à une réduction dans le groupe des PMA, avec plus de pays 'affranchis'. L'importance des avantages étendus aux PMA va donc diminuer avec le temps, ce qui ne manquera pas d'affecter les affranchis.

Plus de marches dans l'échelle du TSD?

Puisque les 'deuxièmes pays les plus défavorisés' ont acquis une plus grande capacité d'exportation, le TSD peut favoriser le commerce en étendant ses avantages aux pays à revenu intermédiaire. En particulier, les pays à revenu faible représentent une part considérable non seulement de la pauvreté dans le monde, mais aussi du commerce mondial. Si ces pays obtiennent un accès facilité aux marchés, le commerce va certainement se développer, avec un impact positif sur le développement. Cependant, lorsque les pays deviennent plus compétitifs, ils deviennent également des concurrents plus forts, ce qui peut conduire à une certaine résistance à la libéralisation parmi certains groupes d'intérêts.

Les DFQF norvégiens ont eu un impact modeste sur le commerce dans les PMA; ils ont donc été étendus à 13 autres pays à faible revenu lors d'une réforme des SPG en 2008. Les avantages étendus des SGP ont aussi été accordés aux PRITI en 2013, même s'ils étaient moins étendus que les DFQF. Certains pays dont la population a dépassé le seuil de 75 millions, tels que la Chine, ont été exclus de ces avantages supplémentaires; probablement une réponse à l'opposition du lobby des fermiers norvégiens, peu enthousiaste au sujet des DFQF pour les PRITI, craignant la concurrence de l'Inde et d'autres pays avec un potentiel plus grand d'exportation. En dépit de cette limitation, les réformes norvégiennes, surtout la première étape en 2008, pourraient être considérées comme généreuses.

Le SGP norvégien comprend trois étapes: des DFQF pour les PMA et les pays à faible revenu, un régime intermédiaire pour les PRITI à l'exception des grands pays, et des SPG 'ordinaires' pour les PRITS. La catégorie intermédiaire a été ajoutée afin d'éviter l'affranchissement des DFQF menant à une détérioration massive de l'accès aux marchés. Cette question sera bientôt d'actualité lorsque le nombre de pays à faible revenu et de PMA diminuera et que plusieurs d'entre eux s'affranchiront.

Une autre approche de la différentiation du TSD est le système SGP+ appliqué par l'UE et les États-Unis, qui n'est pas basé sur le critère des revenus. L'UE accorde le SGP+ aux pays ayant ratifié et mis en oeuvre des conventions internationales sur les droits de l'homme et le droit du travail, l'environnement et la bonne gouvernance.

À l'OM C, le seul groupe distingué clairement pour le TSD est celui des PMA, ce qui a donné lieu à des litiges. Il y a quelques années, l'Inde a soumis au système de résolution des différends de l'OM C un différend concernant l'un des accords SPG+ de l'UE – le régime des 'pays qui luttent contre les drogues' pour certains pays d'Amérique latine. La décision dans ce cas suggère qu'en matière de TSD/SGP, la discrimination entre sous-groupes de PED est possible, pour autant qu'elle soit faite sur la base de critères objectifs et généraux liés au développement (Trade policy differentiation between developing countries under GSP schemes, Melchior, 2005). Par exemple, les critères de revenu (seuils de la Banque mondiale ou autres) pourraient être utilisés.

Le TSD représente encore une part importante du système commercial multilatéral. Mais les définitions sont peu claires et les pratiques changent en fonction des pays. Il n'existe pas de consensus au sujet du groupe de bénéficiaires, et la croissance économique pourrait se rétracter dans les pays à faible revenu et dans les PMA, ce qui pourrait conduire à de sérieux problèmes concernant l'affranchissement des PED et la différentiation entre eux. Pour répondre à cela, l'on pourrait espérer que l'OM C et la CNUCED trouveront le temps – et le courage – d'établir des principes clairs dans ce domaine.

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