Desde enero de 2002, el sistema bilateral de Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) ha desvinculado cerca de US$ 5.500 millones (70%)
del total de recursos destinados a los PMA. Se trata de un avance
significativo en uno de los debates más largos (y tal vez más
polémicos) de la historia reciente de la OCDE. En la práctica, los
países pobres que reciben ayuda bilateral podrán decidir libremente
en qué mercados comprarán los bienes y servicios que necesitan, y
no estarán condicionados a hacerlo en los países donantes.
Un factor de distorsión
Lógicamente, cabe preguntarse qué motivos llevaron al
condicionamiento de la ayuda. Primeramente, para el país donante la
ayuda es una salida de recursos, que se tratará de compensar, por
ejemplo, obligando a los beneficiarios a suscribir acuerdos de
exportación. Pero más importantes aún son las ventajas comerciales
que las empresas (y los gobiernos) de los países donantes pueden
conseguir vinculando los contratos a ciertas condiciones de compra.
Esta forma de proteccionismo distorsiona los precios, y suele
redundar en el aumento del costo de muchos bienes y servicios, en
proporciones de 15% a 30%.
Por otra parte, algunos gobiernos sostienen que el
condicionamiento de la ayuda permite conseguir un mayor apoyo del
público y las empresas a las iniciativas en favor del desarrollo.
Según los donantes, la ayuda al desarrollo es mucho más que un
simple intercambio económico, y las condiciones impuestas
constituyen a veces un medio para comunicar sus valores culturales
y éticos, así como un signo de su voluntad de cooperar
estrechamente con la población de los países en desarrollo.
Simple proteccionismo, replican quienes piensan que condicionar
la ayuda coarta la libertad de elección inherente al mercado
global. La ayuda condicionada favorece las inversiones de capital y
los programas con alto contenido técnico, en perjuicio de
iniciativas adaptadas a los beneficiarios, de menor envergadura y
centradas en los problemas de la pobreza. Es, de hecho, una forma
muy cara de subvencionar el empleo en los países donantes, más
ricos.
Racionalizar la ayuda
Suprimir el condicionamiento es una forma más eficiente de
prestar ayuda, ya que entonces el beneficiario no está obligado a
aprovisionarse sólo en el país donante. Esto permite ahorrar
fondos, al desaparecer la distorsión de precios de las compras, y
eliminar parte de las tareas administrativas de los donantes y los
beneficiarios. También se facilita la coordinación entre programas
de distintos donantes, al desaparecer la necesidad
proteccionista.
Los países en desarrollo han pedido desde hace años que se ponga
fin al condicionamiento. En el décimo Plan de Acción de la UNCTAD,
indicaron que esta cuestión iba a ser una muestra decisiva de la
coherencia y credibilidad de las políticas de los donantes. Muchos
países de la OCDE han sido durante mucho tiempo partidarios de
reducir el condicionamiento: el primer intento de lograr un acuerdo
al respecto data de 1969. Casi todos los países miembros del Comité
de Ayuda al Desarrollo (CAD), de la OCDE, consideran hoy que
condicionar la ayuda es incompatible, por ejemplo, con el objetivo
de que los países beneficiarios participen en la elección, diseño y
ejecución de los programas y proyectos. Reconocen que estos países
deben suscribir contratos con las empresas que hagan las ofertas
más convenientes, de conformidad con los principios del libre
comercio de la OMC y con el Acuerdo sobre Contratación Pública, en
particular.
La sociedad civil también acogerá favorablemente este avance.
Una coalición de cerca de 900 ONG basadas en Europa ha instado a la
Comisión Europea a abolir los programas de ayuda condicionada bajo
su responsabilidad o la de los Estados miembros de la UE.
2002: Ayuda no condicionada a los PMA
¿Cuáles son los efectos de la recomendación de la OCDE? A partir
del 1.º de enero de 2002, se suprimirá el condicionamiento de la
AOD a los PMA en los siguientes campos: balanza de pagos y apoyo al
ajuste estructural; condonación de la deuda; programas sectoriales
y multisectoriales; proyectos de inversión; apoyo a importaciones y
productos básicos; contratos de servicios comerciales, y ayuda a
ONG para operaciones de adquisición.
La recomendación del CAD reconoce que se deben adoptar enfoques
adecuados a los distintos tipos de AOD, y establece un equilibrio
entre la necesidad de mantener en los países donantes el
sentimiento de participación nacional en las políticas de
cooperación al desarrollo, y el objetivo de que las compras
públicas se ajusten a las normas de la competencia internacional
abierta. Respecto de la cooperación técnica y la ayuda alimentaria,
los donantes pueden optar por mantener el condicionamiento de su
asistencia. De no ser así, podrían peligrar los programas de
alimentos y el proceso mismo de desvinculación de la ayuda. Pero
estas dos formas de ayuda representan sólo el 25% de la AOD
bilateral destinada a los PMA.
Por cierto, habrán grandes diferencias en el comportamiento de
los donantes, ya sea en cuanto a la cuantía de la ayuda cubierta
por la recomendación y a los volúmenes y proporciones de la ayuda
no condicionada. Compartir este esfuerzo es la consigna, y los
miembros del CAD se han propuesto lograr que su ayuda a los PMA no
se reduzca a raíz de la desvinculación.
La transparencia, la puesta en práctica y los procesos de
evaluación son esenciales para lograr que se aplique la
recomendación. Antes de cada licitación, los donantes indicarán a
la OCDE qué ofertas de ayuda no condicionada están cubiertas por la
recomendación. Esta notificación se divulgará públicamente. Después
de la licitación, los donantes informarán a la OCDE qué empresas
han ganado los contratos.
La AOD de los países de la OCDE ha ido disminuyendo, y casi
todos están por debajo de la meta de las Naciones Unidas, de
contribuir con el 0,7% del PNB. La eliminación de las condiciones
no invertirá esta tendencia, pero al menos aumentará la eficacia de
la ayuda.
Frans Lammersen es Administrador Principal de la Dirección
de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE.
Este artículo apareció en el OECD Observer OCDE Observer
núm. 228, septiembre de 2001.
Otras fuentes
DAC Recommendation on Untying Official Assistance to the LDC,
mayo 2001 (en inglés: http://www1.oecd.org/dac/pdf/untie_e.pdf)
OECD Policy Brief, Untying Aid to the LDC, julio 2001 (en
inglés:
http://www1.oecd.org/publications/Pol_brief/2001/2001_05.pdf)
Shaping the 21st Century: The Contribution of Development
Cooperation, mayo 1996 (en inglés: http://www1.oecd.org/dac/pdf/stc.pdf)