Las medidas correctivas comerciales son excepciones a los
principios de libre comercio de la OMC. El procedimiento es también
único en el sistema de la OMC porque da un papel activo a las
empresas. Los gobiernos aplican medidas correctivas casi
exclusivamente por iniciativa de las empresas nacionales o
atendiendo a la inquietud de éstas.
La OMC reconoce tres tipos de restricciones a la importación en
la categoría de medidas correctivas comerciales:
- Medidas antidumping. Son las más
usadas para contrarrestar la baja desleal de los precios. El
Acuerdo sobre Prácticas Antidumping considera que hay precios
desleales cuando éstos son inferiores a los practicados por el
exportador en su propio mercado nacional. El dumping no es en sí
ilegal, pero sí lo es cuando causa perjuicios a las empresas
locales del país importador. De ahí que, para desencadenar una
investigación antidumping, las empresas locales deban presentar
pruebas de que hay dumping, de que han sufrido perjuicios y de que
éstos han sido causados por las prácticas de dumping. En general,
esto se hace mediante una solicitud por escrito presentada a la
autoridad nacional competente (por ejemplo, el Ministerio de
Comercio). Dicha autoridad informa entonces al gobierno del país
exportador que "ha recibido una solicitud de medidas antidumping
debidamente documentada". La autoridad nacional puede, en
"circunstancias especiales", iniciar una investigación sin que
medie una solicitud de las empresas. Sea como fuere, todas las
partes interesadas reciben copia del aviso de investigación (que
incluye copia de la solicitud). La autoridad nacional también hace
público un aviso y/o un informe.
- Derechos compensatorios. Estos
derechos sirven para contrarrestar los subsidios nacionales que
permiten que las empresas exporten practicando precios
artificialmente bajos.
- Medidas de salvaguardia. Su fin no es
contrarrestar las prácticas desleales, sino permitir que los países
suspendan temporalmente las importaciones para dar así tiempo a que
los sectores locales se adapten al aumento de la competencia
extranjera en el mercado nacional.
No obstante, si se considera que un país está infringiendo las
normas al imponer límites injustificados, otros Miembros de la OMC
pueden oponerse - y lo hacen - recurriendo al sistema de solución
de diferencias de la OMC.
Inquietudes de la empresa
El sector empresarial y los expertos jurídicos de los países en
desarrollo y en transición han señalado diversas dificultades
relativas a la intepretación y aplicación de la legislación sobre
medidas correctivas.
Para ayudar a los funcionarios del Estado y los dirigentes
empresariales de estos países a comprender el funcionamiento del
sistema, el programa World Tr@de Net del CCI ha organizado
cursillos regionales en Asia y Europa Oriental y Central, centrados
en las reglas y prácticas nacionales de Estados Unidos, la Unión
Europea (UE) y Canadá, y sus consecuencias para las empresas. Los
participantes en los cursillos plantearon diversas inquietudes:
- Complejidad de los requisitos de
procedimiento. En las investigaciones antidumping, la
UE sólo da a los exportadores 37 días para cumplimentar su
cuestionario, plazo que a juicio de los participantes es
insuficiente. Asimismo, las normas y criterios de contabilidad de
la UE pueden variar considerablemente respecto de las propias. Por
ende, pidieron que durante las investigaciones los representantes
de la UE ofrezcan una mayor cooperación.
- Utilización de muestreos. Cuando la
UE investiga a un grupo de empresas, puede optar por elegir una
muestra en la que proseguirá la investigación en profundidad.
Luego, usa los resultados del muestreo como base para calcular
estadísticamente si el grupo en su conjunto ha practicado o no
dumping. Dada la falta de precisión de este método, los
exportadores no incluidos en la muestra pueden considerarse
injustamente penalizados.
- Acciones simultáneas. A veces, los
exportadores de países en desarrollo son objeto simultáneamente de
varias acciones antidumping y derechos compensatorios. Tales
prácticas son excesivamente gravosas para estas empresas. Los
participantes propusieron que los países desarrollados apliquen
sólo una medida correctiva por caso cuando su acción se dirija
contra países en desarrollo.
- Falta de transparencia de las reglas.
Algunas autoridades nacionales tienen facultades discrecionales en
estas materias. Los participantes pidieron más transparencia en las
reglas que rigen las investigaciones.
- Falta de conocimientos técnicos y
recursos. Los participantes subrayaron la falta de
competencias y recursos en los países en desarrollo, que no pueden
costear la contratación de gabinetes jurídicos extranjeros
especializados en las normas de la OMC. También señalaron la
necesidad de fortalecer la relación entre las empresas y las
autoridades, a fin de abordar en mejores condiciones los
procedimientos iniciados por otras autoridades nacionales.
- Economías "no de mercado". Una
preocupación común de los países en transición - es decir, las
antiguas economías de planificación centralizada - es que el
Acuerdo Antidumping no ofrece suficientes orientaciones para su
interpretación. Así, el trato a las economías aún no plenamente de
mercado es muy diverso, en función de la interpretación que los
países importadores dan al Acuerdo. De ahí que la situación de los
exportadores puede ser muy diferente en distintos mercados. Si las
autoridades que promueven la investigación no están seguras de si
una economía es o no de mercado, tal vez exijan que los
exportadores cumplimenten dos cuestionarios, uno diseñado para los
países de economía de mercado y otro para los demás. Esto implica
un esfuerzo significativo y costos para los exportadorse. Además,
al quedar catalogados como economías "no de mercado", los países
son automáticamente sospechosos de practicar dumping.
Recomendaciones
Los participantes en los cursillos mencionaron las dificultades
prácticas de los exportadores antes, durante y después de una
investigación antidumping. Para superarlas, sugirieron soluciones
como las siguientes:
Antes de la reclamación
- Las empresas deberían tener un buen conocimiento de su nivel de
beneficio y de la tendencia de sus exportaciones, así como de
las de sus competidores.
- Cuando se registren pérdidas o baja de las utilidades, sobre
todo en sectores sensibles, como el acero o los textiles, quizás no
convenga compensarlas aumentando el volumen de las exportaciones.
Aumentar las exportaciones tras una baja de las utilidades puede
interpretarse como una práctica de dumping. Para tales
eventualidades, las empresas deberían preparar argumentos
coherentes y verificables, sustentados con datos concretos que
permitan refutar cualquier acusación.
- En lo que atañe a los Estados Unidos, los exportadores deben
prestar atención a signos de peligro como la baja de la
rentabilidad de los productores estadounidenses competidores, o al
propio aumento de las partes de mercado, ya que la legislación de
Estados Unidos favorece a las empresas nacionales en dificultades
financieras que presentan reclamaciones contra la competencia
extranjera. El exportador tendrá que prepararse para responder a
las acusaciones de dumping.
Una vez presentada la reclamación
- Las empresas no están habilitadas para recurrir directamente al
Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, por lo que deben
solicitar a sus autoridades nacionales que entablen el
procecimiento, sin que haya seguridad alguna en que su solicitud
será admitida. Sí es seguro que pasará un tiempo antes de conocerse
la respuesta. Por lo tanto, en un litigio sobre medidas correctivas
comerciales tal vez sea mejor buscar primero las soluciones
alternativas disponibles en las leyes de cada país.
- Los exportadores objeto de una investigación deberían reunir
sin demora los datos detallados que necesiten, especialmente si
deben tratar con las autoridades de Estados Unidos. Deben presentar
una información completa, exacta y verificable. También deberán
estar bien preparados para cada etapa de las visitas de
verificación por los planificadores de las medidas
correctivas.
- El país de la empresa sometida a investigación puede solicitar
una prórroga del plazo para responder al cuestionario. También
puede pedir el texto completo de la solicitud de medidas, a fin de
preparar una defensa pormenorizada contra las acusaciones.
- Las partes pueden reclamar la protección de la información
confidencial, obtener acceso a la información no confidencial
presentada por otras partes y formular alegaciones basándose en
dicha información.
- Se recomienda a las empresas que sustenten con documentos todas
sus diligencias orales ante las autoridades.
- Debería informarse a los exportadores si habrá investigaciones
in situ.
- Ante una investigación con arreglo a la legislación europea,
los exportadores deberían decidir muy rápido cuál es su mejor
opción: figurar en la muestra que servirá para fijar el derecho, y
así quedar sujeto a una tasa individual, o no figurar en ella y
someterse a la tasa media que se fije.
- Las partes tienen el derecho a ser informadas sobre los hechos
que constituyen la base de cualquier decisión con antelación
suficiente para defender sus intereses. Las empresas investigadas
deberían ejercer este derecho.
- Las negociaciones intergubernamentales pueden evitar tener que
recurrir al caro procedimiento de la OMC, especialmente si la
demanda del querellante tiene puntos débiles.
Después de las medidas antidumping
- La aplicación de una medida antidumping no es el final del
proceso. El país exportador puede recurrir al Órgano de Solución de
Diferencias de la OMC. El recurso debería ser inmediato; el país
interesado debería presentar una solicitud de consulta e indicar
quiénes la examinarán. Para ahorrar tiempo y recursos, el país
exportador debería atacar la parte más débil de la decision, en vez
de impugnar todos sus posibles defectos.
El CCI ha actualizado un manual sobre procedimientos
antidumping, con información detallada y listas de verificación:
Antidumping Proceedings: Guidelines for Importers and
Exporters, disponible en el sitio web de la World Tr@de Net
(
http://www.intracen.org/worldtradenet/docs/information/referencemat/anti_dumping_proceedings.pdf).
Las medidas correctivas comerciales en
cifras
En 2001, los Estados miembros de la OMC informaron que habían
emprendido 348 acciones antidumping, impuesto 27 derechos
compensatorios y adoptado 19 medidas de salvaguardia. Por primera
vez, la mayoría de las investigaciones antidumping fueron iniciadas
por países en desarrollo.
En el segundo semestre de 2001, las exportaciones de China eran
las más investigadas (de 32 casos pasó a 25), seguidas por las
exportaciones de Brasil, Taipei (China), Tailandia y Estados
Unidos. India era el primer promotor de investigaciones (51, contra
21 en el segundo semestre de 2000). Le seguían los Estados Unidos
(35, contra 38) y Argentina (16, contra 34). Las investigaciones de
productos como el hierro, acero y aluminio eran las más numerosas
(60); a estos productos correspondían 33 de las 35 investigaciones
sobre exportaciones de Estados Unidos. Seguían en número los
productos químicos (41) y los plásticos (34). Veintiocho de las 51
investigaciones iniciadas por India se referían a los productos
químicos. Los plásticos eran objeto de 12 de las 13 investigaciones
emprendidas por Turquía.
Con todo, las 79 medidas antidumping que se impusieron
finalmente contra las exportaciones de 33 países o territorios
aduaneros fueron inferiores a las 107 tomadas en el segundo
semestre de 2000. La mayoría (21) fueron impuestas por Estados
Unidos (contra ocho en 2002); seguía la India, con 20. La Unión
Europea y Argentina adoptaron cada una 11 medidas (la UE había
adoptado 32 en 2000). Del total, 21 medidas fueron impuestas contra
China, y seis contra Taipei (China).
Medidas correctivas comerciales en los principales
mercados
- Estados Unidos. Las empresas de
Estados Unidos figuran entre los usuarios más frecuentes de la
legislación sobre medidas correctivas. Además de las medidas
antidumping, los derechos compensatorios y las salvaguardias, las
medidas correctivas comerciales de este país incluyen demandas
judiciales contra las importaciones que violen la propiedad
intelectual de empresas estadounidenses (art. 337 de la Ley de
Aranceles de 1930), o contra quienes pongan obstáculos a las
exportaciones de Estados Unidos hacia otro país (art. 301 de la Ley
de Comercio de 1974).
Las medidas antidumping y los derechos compensatorios son los
medios más usados. En 2001, Estados Unidos presentó 79 demandas
antidumping (sobre un total de 910 desde 1980) e inició 18
investigaciones sobre derechos compensatorios (340 desde 1980). La
frecuencia de las investigaciones aumenta cuando la economía se
debilita. Los casos sobre derechos compensatorios han disminuido,
ya que las empresas de Estados Unidos han reconocido la mayor
eficacia de las medidas antidumping. Los blancos más frecuentes son
las empresas siderúrgicas extranjeras (cerca de la mitad de los
casos más recientes).
- Unión Europea. Aunque las medidas
antidumping siguen siendo las más usadas en la Unión Europea (27
casos en 2001), las investigaciones sobre derechos compensatorios
han aumentado en el último tiempo, reflejando una mayor voluntad de
oponerse a los
subsidios estatales que, se piensa, distorsionan el comercio. En
varios casos, las instituciones europeas han iniciado
simultáneamente acciones antidumping e investigaciones sobre
derechos compensatorios. Por ello, los procedimientos son muy
onerosos para los exportadores, quienes deben presentar, en plazos
muy cortos, una información detallada sobre sus presuntas prácticas
de dumping y subsidios.
Además, según la legislación sobre medidas correctivas de la UE,
las medidas antidumping o los derechos compensatorios deben
aplicarse "en interés de la Comunidad", lo que da a las
instituciones europeas un cierto margen sobre la oportunidad de
hacerlo. Antes de tomar una decisión, las instituciones toman en
consideración los intereses de los consumidores, los competidores y
las industrias europeas.
Para más detalles, véase http://www.intracen.org/worldtradenet
Jean-Sébastien Roure (roure@intracen.org) es Asesor
Adjunto en Aspectos Jurídicos del Comercio Exterior, del CCI.
Colaboró en este artículo Prema de Sousa.
Basado en las guías comerciales del CCI sobre medidas
correctivas comerciales y en las conclusiones de los cursillos de
la World Tr@de Net.