La "Ayuda para el comercio" es el nuevo horizonte definido para
la asistencia al desarrollo, ya se entienda como complemento de la
asistencia ofi cial para el desarrollo (AOD) o como otro rumbo, muy
diferente. Las cifras anunciadas en 2005 en la reunión ministerial
de la OMC en Hong Kong (hasta US$ 10.000 millones al año aportados
por Japón, Estados Unidos y Europa) vendrían a triplicar la ayuda
relacionada con el comercio y representarían cerca del 10% del
total de la AOD.
Hasta hace un tiempo, el concepto de ayuda para el comercio era
muy simple. Una parte importante de la AOD de los países ricos se
entregaba en forma de créditos comerciales, que los países en
desarrollo debían usar para comprar bienes al donante. Esta
modalidad de ayuda condicionada generó deudas que recién ahora se
están condonando.
Hoy, la ayuda para el comercio tiene un signifi cado más amplio
- si bien no está claro hasta dónde llega esa "amplitud" - y ha
permitido aumentar la capacidad de oferta exportadora y la
competitividad de las empresas. Sin duda, se trata de "Ayuda para
el comercio". Pero también se puede sostener que dar apoyo al
fomento o las infraestructuras forma parte de la ayuda al
desarrollo en general.
En cualquier caso, la ayuda para el comercio tiene ahora las
características de otras clases de ayuda y debería regirse por
criterios de eficacia bien conocidos. Un informe reciente del
Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE (What do
recent evaluations tell us?) muestra que la asistencia
relacionada con el comercio tropieza con los mismos problemas de
otras formas de ayuda.
La Declaración de París de 2005 es un intento por fijar algunas
reglas básicas sobre la atribución y la obtención de la ayuda, una
suerte de pacto en el cual, el Norte y el Sur se comprometen a
mejorar comportamientos.
Ahora bien, cabe señalar que más que tal o cual comportamiento,
fueron determinadas circunstancias estructurales las que restaron
eficacia a la ayuda y, más concretamente, la asistencia técnica.
Veamos algunos ejemplos.
- La mayor parte de la ayuda es administrada por una gran
burocracia pública (más de 80 entidades multilaterales y
bilaterales, cada una con sus propios y complejos
procedimientos).
- Muchas de estas organizaciones ofrecen servicios similares, lo
que propicia la duplicación.
- La selección de los países beneficiarios se ha regido por la
simpatía de los políticos y el interés de los donantes del Norte,
lo que redundó en una correlación bastante precaria entre países
necesitados y países asistidos.
- El contenido y las condiciones de la ayuda se fijaron más bien
en función de las necesidades y los intereses de los proveedores
que de los beneficiarios.
- Las reglas de juego favorecieron a los proveedores de ayuda, ya
sea en términos de gobernanza mundial, relaciones acreedor-deudor o
prácticas comerciales.
La ayuda sigue estando determinada por los donantes. Aunque con
una cierta sensibilización se puede conseguir más objetividad de su
parte, lo que habría que hacer es abordar las raíces estructurales
del problema. Algunos analistas comparan el actual sistema de ayuda
con la "planificación centralizada" de los países socialistas de
otrora. La ayuda (es decir, la oferta) es asignada por burócratas y
no se ajusta muy bien a la demanda, pues falta información sobre el
mercado. Los proveedores pagan, pero los consumidores no suelen
obtener lo que quieren, porque no fueron consultados. En
condiciones de mercado ideales, los países en desarrollo pagarían
por lo que necesitan y, de ser necesario, con la ayuda de fondos no
condicionados.
La perspectiva es seductora. La asistencia técnica estaría
verdaderamente determinada por la demanda y los beneficiarios, ya
que los países -es decir, sus gobiernos, su sector privado y las
instituciones civiles y académicas- buscarían los mejores
proveedores con total independencia y en función de sus
necesidades.
Los países benefi ciarios no tendrían que aceptar -de todos
modos, les faltaría el dinero para hacerlo- las políticas que
vienen adosadas a la ayuda, a menos que lo quisieran, ni se verían
obligados a crear toda una estructura ministerial para coordinar
los numerosos programas de asistencia técnica (solicitados o no).
Tampoco tendrían que aprender el complejo montón de procedimientos
exigidos por los donantes en cuanto a redacción de propuestas,
contratación de personal o compra de suministros, pues aplicarían
sus propios procedimientos; ni acoger a las incontables misiones
que los donantes envían sin mediar invitación o refrendar los
múltiples informes que éstos piden para su contabilidad. Por
último, habría menos duplicación de tareas y más competencia entre
las agencias de desarrollo.
¿Cómo conseguirlo?
El cambio empezaría -de hecho, ha empezado- en los países de
ingresos medios. Son muchos los que en Latinoamérica y Asia, como
la China y la India, están utilizando sus propios recursos, sin por
ello descartar totalmente la ayuda. Las empresas privadas
-verdaderas destinatarias de la Ayuda para el comercio- están
dispuestas a pagar por la información, el asesoramiento y la
formación comerciales. Las nuevas fuentes de poder adquisitivo
ayudarán a los beneficiarios a convertirse en consumidores.
Se ha propuesto crear un sistema común de financiación a escala
mundial, que los donantes podrían financiar con parte de sus
presupuestos de asistencia. Los interesados de los países en
desarrollo solicitarían fondos al sistema común para comprar
servicios de desarrollo a los proveedores de su elección. Asimismo,
el sistema podría emitir vales que los benefi ciarios de países en
desarrollo podrían hacer efectivos ante las entidades de su
preferencia.
El Marco Integrado Ampliado
La gestión de un sistema de tales características plantea nuevas
difi cultades, ya que se deberían crear mecanismos de
intermediación encargados de prorratear los recursos adicionales en
función de la demanda. El nuevo Marco Integrado Ampliado (MIA)
podría ser un buen punto de partida.
Los fondos serían preasignados por los donantes tradicionales y
complementados con aportes de fuentes no tradicionales. El MIA
sería dirigido por representantes de los países benefi ciarios. Las
solicitudes de fondos -muchas de las cuales vendrían del sector
privado- deberían acompañarse de promesas de reembolso de parte de
la asistencia. Dichas solicitudes se aceptarían con arreglo a
criterios de elegibilidad (por ejemplo, la solvencia) establecidos
por la dirección del MIA.
Aumentar la efi ciencia de la ayuda supone esencialmente
convertir a los beneficiarios en consumidores. Hay que dejar que
los países en desarrollo tomen sus propias decisiones, y utilicen
más sus propios recursos. Se habla mucho, y con bastante
hipocresía, de la "responsabilización de los países", pero ésta no
se conseguirá simplemente apremiando a los donantes a que den más
margen de maniobra a los "beneficiarios". Los sistemas de planifi
cación centralizada pueden reformarse, pero nunca llegarán a
sustituir a los mercados. ¿Acaso, no es eso lo que nos enseña la
historia?
Stephen Browne analiza detalladamente estas propuestas en su
última obra, Aid & Influence: Do Donors Help or Hinder?
(Earthscan, 2006).