Cuando los ministros de Comercio de África se reunieron en Túnez
en octubre de 1994, tenían un problema común en mente. Seis meses
antes, casi todos ellos y más de 100 homólogos del mundo entero
habían firmado en Marrakech el Acta Final de la Ronda Uruguay de
negociaciones comerciales previstas por el Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
No obstante, ya estaba quedando claro que, desde la perspectiva
de África, aun cuando la participación en la comunidad del comercio
internacional era un avance, los acuerdos logrados al cabo de ocho
años dejaban mucho que desear.
Las dificultades del cumplimiento
Los agricultores y empresarios de todo el continente habían
advertido que, tras muchos años de proteccionismo, la apertura de
los mercados a los bienes y servicios del mundo desarrollado y las
nuevas restricciones al apoyo estatal para sus propios sectores de
exportación podrían reducir los ingresos.
De hecho, a la mayoría de los países africanos les faltaba la
experiencia de 40 años de negociación de acuerdos comerciales
multilaterales que tenían sus interlocutores de países
desarrollados. Pero los gobernantes del continente seguían
convencidos de que el comercio era vital para generar la riqueza
que financiaría sus metas de desarrollo. Fue así como adoptaron dos
enfoques. Por una parte, sus representantes en el GATT - la futura
Organización Mundial del Comercio - trataron de renegociar algunos
detalles de los Acuerdos de Marrakech. Por la otra, decidieron
prepararse mejor para las negociaciones comerciales futuras e
intervenir más activamente en las complejas discusiones cotidianas
de la OMC, en Ginebra. En la Conferencia de Túnez, pidieron a la
comunidad internacional y a tres organizaciones que se ocupan del
comercio a nivel mundial, que ayudaran a África a obtener la
capacidad técnica necesaria para participar más estrechamente en el
sistema comercial mundial.
Complementariedad
Los jefes de esas tres organizaciones - CCI, UNCTAD y OMC -
respondieron a este llamamiento. En la UNCTAD IX (Midrand,
Sudáfrica), anunciaron que unirían sus fuerzas para abordar por
primera vez un proyecto de esta índole. "Definir el concepto
adecuado llevó un cierto tiempo", explica Abdelkrim Ben Fadhl,
Coordinador del programa.
"No se trata simplemente de afiliarse al club y entender las
reglas", añade Hendrik Roelofsen, Director de la Coordinación de la
Cooperación Técnica del CCI. "Los países tienen que ser capaces de
aprovechar las nuevas oportunidades. Sin productos y servicios
conformes a las normas internacionales, sin capacidad para
cumplimentar los pedidos y sin una correcta elección de los
mercados, no pueden exportar."
A finales de 1998, las tres agencias iniciaron el Programa
Integrado Conjunto de Asistencia Técnica (JITAP), que en su primer
período cuatrienal acogió a ocho países (Benin, Burkina Faso, Côte
d'Ivoire, Ghana, Kenya, Tanzanía, Túnez y Uganda). Como principal
fuente de financiación del JITAP, los donantes y las agencias
crearon el Fondo Fiduciario Común, estructura administrada por el
CCI, en cuya dirección participaban los ocho países
beneficiarios.
Transcurrido satisfactoriamente el primer período, en 2002 se
incorporaron otros ocho países: Botswana, Camerún, Malawi, Malí,
Mozambique, Mauritania, Senegal y Zambia. A los ocho países del
período inicial se les concedió un "período de consolidación" de
dos años, para afianzar proyectos autónomos.
En la actualidad, cada agencia encabeza las iniciativas en al
menos un ámbito del programa. Para la UNCTAD, es primordial ayudar
a crear una capacidad nacional de negociación, mediante comités
interinstitucionales. La OMC lidera el fortalecimiento de la base
de conocimientos de cada país en lo relativo a las normas
comerciales mundiales que administra. Para ello, crea centros y
puntos de consulta e información. El CCI se centra en la formación
de capacidades exportadoras, ayudando a impulsar el comercio en los
sectores de productos o servicios donde los ocho países tienen
ventajas competitivas. Una Unidad de Coordinación, bajo la
autoridad de las tres agencias, ayuda a desarrollar el potencial
humano, impartiendo capacitación profesional, favoreciendo la
cooperación en redes y formando núcleos de expertos en cada
país.
Una perspectiva a largo plazo
Expertos del CCI, la UNCTAD y la OMC llevaron a cabo programas
regionales destinados a formar grupos de profesionales locales
capaces de asumir más tarde las funciones de educación, difusión de
información y sensibilización.
"El JITAP se ocupa sobre todo de la creación de capacidades",
dice Lakshmi Puri, Director de la División del Comercio
Internacional de Bienes y Servicios y Productos Básicos, de la
UNCTAD.
"Siempre fuimos muy claros: su objetivo no era la mejora en sí
de los resultados y el potencial comerciales de África, sino la
creación de un instrumento eficaz para ayudar al continente a
realizar sus principales objetivos de desarrollo, y ante todo a
reducir la pobreza."
Responsabilidad nacional y sostenibilidad
Según el Sr. Ben Fadhl, la insistencia en que los países
beneficiarios se comprometan financiera y políticamente con el
éxito a largo plazo del JITAP es un aspecto esencial de la
estrategia del programa. De ahí que se les pida una contribución
sustancial a los fondos de creación y mantenimiento de las
instituciones nacionales necesarias para operar en el comercio
multilateral. Se prevén nuevos avances en este campo. A los centros
de información, consulta y capacitación se sumarán comités
interinstitucionales y órganos de coordinación entre distintos
ministerios, el sector empresarial, ONG y círculos académicos.
"El compromiso nacional es esencial para lograr la
sostenibilidad de las capacidades institucionales, humanas y
empresariales de los países que egresan del programa", dice el
Sr. Ben Fadhl. "Insistimos en que el programa es una obra conjunta
de las agencias, los países y los donantes", añade. "En JITAP‑II,
los países han preparado sus propios documentos de proyecto,
definido sus metas y la forma de realizarlas y establecido un
presupuesto. Saben que su éxito o fracaso depende de ellos
mismos."
Avances concretos
"Al inicio, muy pocos de nuestros funcionarios comprendían las
normas del comercio internacional", dice Wajdi Khemakem, Director
de Relaciones con la OMC en el Ministerio de Comercio de Túnez.
"Gracias al JITAP, hemos constituido una buena reserva de expertos,
entre los que me incluyo.
Además, hemos desarrollado nuevos sectores de exportación, como
el aceite de oliva y la ingeniería mecánica. Sin el programa,
hubiera sido más difícil adaptar nuestra legislación comercial y
nuestras prácticas aduaneras a las normas de la OMC."
En la reunión sobre gestión del JITAP (Ginebra, diciembre de
2004), otros países participantes en la primera etapa compartieron
el entusiasmo del Sr. Khemakem. "Fue un trabajo eficiente", dijo
Peter Elyetu Elimu, Funcionario Principal de Comercio del
Ministerio de Turismo, Comercio e Industria de Uganda. "Logramos
ampliamente nuestras metas de creación de capacidades. Hoy, tenemos
un buen mecanismo de políticas comerciales y nuestro propio órgano
normativo nacional; junto al sector privado, estamos definiendo una
estrategia exportadora nacional. La especialidad del comercio
internacional figura hoy en los estudios universitarios, cuyos
egresados ya se están incorporando al sector público y la empresa
privada."
Ben A. Peasah, Funcionario Principal de Comercio del Ministerio
de Comercio e Industria de Ghana, dijo que los conocimientos
adquiridos gracias al JITAP habían capacitado a su país para
armonizar con las normas de la OMC gran parte de su legislación
sobre aranceles y valoración de mercancías, así como sobre la
propiedad intelectual relacionada con el comercio. Además, los
esfuerzos por aumentar el comercio de exportación de Ghana habían
contribuido sin duda a crear empleos en el país.
En Kenya, hay gran confianza en que el sistema creado por el
JITAP será viable después de que el país egrese del programa, a
finales de este año. "Hemos fortalecido el Consejo de Promoción de
las Exportaciones y creado una división encargada de los asuntos de
la OMC en el Ministerio de Industria y Comercio", dijo Elijah
Manyara, Director Adjunto en dicho Ministerio. Allí trabajan 15
personas a tiempo completo - casi todas formadas por el JITAP;
otras tres están destinadas a la Misión Permanente de Kenya en
Ginebra. "Hemos sensibilizado a nuestros parlamentarios sobre la
importancia de las cuestiones comerciales, y las máximas
autoridades están empeñadas en mantener lo logrado", dice el
Sr. Manyara.
Un programa evolutivo
Canadá, que ha prometido un aporte de 7 millones de dólares
canadienses (US$ 5,8 millones) al presupuesto de los donantes (US$
12,6 millones) para los cuatro años de JITAP‑II, está encantado con
el nuevo programa, dice Brian Proskurniak, representante principal
de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional en el
proyecto. "JITAP‑I había supuesto que los ocho países originales
tenían una capacidad que no resultó efectiva. En cambio, JITAP‑II
ha sido planificado por los propios beneficiarios, teniendo
plenamente en cuenta las realidades locales, lo que redobla el
interés de la experiencia. Esto pone de relieve la importancia de
que los países africanos tomen en sus manos su propio destino."
Según el Dr. Kipkorir Aly Azad Rana, Director General Adjunto de
la OMC, en la vertiente comercial de la Conferencia Ministerial de
Cancún (septiembre de 2003) se tuvo una primera demostración del
éxito del JITAP. Aunque las fuertes divergencias entre países ricos
y países pobres impidieron el avance del Programa de Doha para el
Desarrollo, inaugurado a finales de 2001 para aprovechar los
resultados de la Ronda Uruguay e intensificar el proceso mundial de
liberalización, el JITAP sirvió para que las principales
delegaciones de África llegaran a Cancún bien preparadas e
informadas, y dispuestas a cumplir un papel activo.
Para los 16 países beneficiarios del JITAP, los meses que quedan
hasta la próxima Conferencia Ministerial de la OMC (Hong Kong,
China, diciembre de 2005) serán de intensa actividad. El acuerdo
logrado por la OMC en julio de 2004 sobre la orientación que han de
seguir las negociaciones permite esperar que en dicha Conferencia
surjan ideas conducentes a un desenlace fructífero en 2006: un
nuevo tratado que actualice el Acta Final de Marrakech. Para
Bonapas Onguglo, Jefe de la Oficina del Director de la División
Comercial de la UNCTAD, "ahora es prioritario prepararse de cara a
las negociaciones".
Para algunos altos funcionarios, cualesquiera sean los
resultados de Hong Kong, las negociaciones continuarán de una forma
u otra, y por mucho tiempo habrá que contar con un programa como el
JITAP en África.
Para más detalles, véase el sitio web del JITAP: http://www.jitap.org
Robert J. Evans, residente en la región de Ginebra, es
cronista independiente y consultor para los medios de comunicación
en temas comerciales y de la Organización Mundial del
Comercio.