La hambruna que aqueja al Cuerno de África reveló la escala de ese desastre humano y la urgente necesidad de examinar detenidamente las políticas agrícolas a largo plazo y revisar el sistema mundial de ayuda alimentaria.
Esta noche, unos 1.000 millones de personas se acostarán con hambre. Según el Departamento de Agricultura de Estados Unidos es probable que este año mueran de desnutrición 3,5 millones de niños. Se considera que la actual hambruna del Cuerno de África – Djibouti, Etiopía y Somalia – es la peor de la historia del continente africano. En Somalia, el país más castigado, 15 millones de personas padecen sed y hambre, casi la mitad de la población. Está claro que esta situación alarmante obedece a muchas causas. Entre las décadas de 1970 y 1990, África pasó de exportador neto a importador neto de alimentos, de ahí la necesidad de examinar detenidamente las políticas agrícolas de ese continente que dispone de la mayor cantidad de tierras arables que no se cultivan. Las escalofriantes cifras de personas afectadas por la hambruna en el continente africano y otras partes nos obligan a considerar tanto la reforma de las políticas agrícolas a largo plazo como la urgente necesidad de ayudar a los hambrientos y, por ende, una prestación más inmediata de ayuda alimentaria.
Hoy en día, la mayoría de los países asigna fondos a tenor de los mínimos establecidos en el Convenio de Ayuda Alimentaria, o bien, en apoyo de las actividades del Programa Mundial de Alimentos. Los cereales representan el grueso de la ayuda, seguidos de aceites comestibles, leche desnatada en polvo, azúcar y semillas. La ayuda alimentaria de emergencia, que se presta en situaciones que ponen en peligro la vida, representa las tres cuartas partes de la ayuda alimentaria que también incluye programas y proyectos que pueden consistir en mecanismos de transferencia de recursos que permiten monetizar o vender alimentos a fin de generar ingresos para los beneficiarios.
Los alimentos se pueden distribuir mediante transferencias directas de aquellos producidos en el país donante, adquisiciones triangulares en las cuales la ayuda alimentaria se adquiere o intercambia de un país en desarrollo a otro o adquisiciones en el mismo país donde se utilizan. La adquisición triangular se considera la más parecida a una transacción comercial sin restricciones o una competitiva oferta internacional. Hoy, la mayoría de la ayuda alimentaria que prestan varios grandes donantes consiste en transferencias directas.
Lamentablemente, el sistema mundial de ayuda alimentaria no responde de lleno al drama de los millones de hambrientos que hay en el mundo. Quizá el mayor defecto resida en que los países tienden a proporcionar la máxima ayuda alimentaria cuando los precios de los alimentos son bajos y las existencias abundantes. En otras palabras, se tiende a prestar una generosa ayuda alimentaria cuando no se precisa y a retirarla cuando se avecinan hambrunas.
Además, gran parte de esa ayuda está ‘condicionada’ a adquisiciones en el país donante o transferencias directas. En término medio, la ayuda condicionada cuesta 50% más que adquirir los alimentos en el país y 30% más si se adquieren en otros países. Por lo general, los más eficientes en función de los costos son los donantes que dejaron de condicionar su ayuda alimentaria y pueden comprar a los proveedores más baratos. De hecho, un estudio tras otro demostró que la eficiencia aumenta bastante cuando el abastecimiento es menos restringido, lo que podría beneficiar al desarrollo agrícola de muchos países de bajos ingresos. Actualmente, Estados Unidos es el mayor proveedor mundial de ayuda alimentaria condicionada, seguido de Australia y Canadá, mientras que la Unión Europea condiciona alrededor de 75%.
Una cuestión relacionada es la monetización de los alimentos, es decir, la venta para ofrecer liquidez a los beneficiarios o con otros fines humanitarios. El uso de los alimentos como ayuda al desarrollo fue cuestionado por muchos expertos en políticas agrícolas, pues destruye los sistemas locales de producción alimentaria. La venta sistemática de alimentos a bajo precio (en muchos casos subvencionados en gran medida por países desarrollados) en mercados de países en desarrollo puede desplazar a los agricultores locales, mermando la producción local y, a largo plazo, poniendo en peligro la seguridad alimentaria del país en cuestión.
En la Ronda de Doha de la OMC, los negociadores decidieron examinar con minucia la situación de la ayuda alimentaria mundial desde la perspectiva de la política comercial. Se estudió la queja de varios países exportadores de alimentos (en particular el Grupo Cairns, coalición que engloba a 19 países desarrollados y en desarrollo de África, América Latina, Asia y el Pacífico), según la cual, la monetización y la ayuda alimentaria condicionada sirven de subsidio a las exportaciones de productores de los países donantes. En los países beneficiarios esas prácticas no solo dañaron los sistemas locales de producción, también desplazaron las exportaciones a terceros países.
Aunque la ayuda alimentaria totaliza apenas 5% de la asistencia al desarrollo de los países de la OCDE y menos del 2% de las importaciones del mundo en desarrollo, estas cifras cobran mayor significado cuando se desglosan por país. En algunos países africanos, la ayuda alimentaria representa un porcentaje muy alto de las importaciones. En los pasillos de la OMC se suele citar a un gran donante cuya ayuda alimentaria, según el año, equivale del 7% al 20% del trigo y el 50% de la leche desnatada que exporta.
Tras duras negociaciones, en el contexto del capítulo agrícola de la Ronda de Doha se redactó un anteproyecto sobre ayuda alimentaria que estipula los principios generales que deben regir todos los tipos de esa ayuda que se divide en las categorías de emergencia y no emergencia, y para las cuales se establecen determinadas condiciones, entre las que cabe destacar que los alimentos deben responder a las necesidades y no estar condicionados a exportaciones comerciales, ni vinculados a objetivos de desarrollo del mercado. Además, en el texto ‘se insta a los miembros a prestar ayuda alimentaria procedente de fuentes locales y regionales’.
En lo que respecta a la ayuda de emergencia, el texto crea una especie de caja fuerte en la que se define quién y cómo declarar emergencias alimentarias, se indican las correspondientes evaluaciones de necesidades y se prohíbe terminantemente la monetización. En cuanto a la ayuda de no emergencia, se estipula que hay que evaluar las necesidades y minimizar el desplazamiento comercial; también se prohíbe la monetización, salvo determinadas excepciones como la financiación del transporte y la distribución de alimentos dentro del país.
Lamentablemente, el citado anteproyecto se convirtió en rehén del resto de la Ronda de Doha y los Miembros de la OMC no llegaron a un acuerdo; si se hubiera aprobado, habría permitido hacer muchas reformas tales como eliminar la ayuda que sirve de subsidio enmascarado de las exportaciones del país donante a fin de favorecer la ayuda cuyo verdadero objetivo es ayudar a los necesitados y suprimir prácticas que destruyen los sistemas agrícolas de los beneficiarios y no contribuyen a su seguridad alimentaria a largo plazo. Además, en épocas de excedentes mundiales de alimentos, habría impedido que la ayuda alimentaria sirviera para canalizar aquellos de los agricultores del mundo desarrollado.
Ahora bien, durante la batalla de la ayuda alimentaria en la OMC, varios países resistieron hasta el último momento, en particular, los que defendían a ultranza la monetización, práctica común en la mayoría de ONG estadounidenses, y a muchos Miembros les preocupa la orientación que pueda tomar la ley agraria de Estados Unidos. En 1987, el Congreso exigió que se monetizara por lo menos el 5% del valor total de los productos básicos de la ayuda de no emergencia. Tras fuertes presiones de las ONG, la cifra pasó a 10% en 1988 y 15% en 1996, pero el 13 de julio de 2011, en la sesión del Congreso sobre programas de agricultura y ayuda alimentaria en el extranjero, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) sostuvo que muchas disposiciones del Título II de la Ley de Alimentos para la Paz plantean diversas dificultades operativas y obstaculizan la eficiencia de esos programas, incluida la que estipula monetizar por lo menos el 15% de la ayuda al desarrollo. Queda por ver si las opiniones de USAID y las ONG de ayuda alimentaria prevalecerán en la redacción de la ley agraria de 2012.
Si finalmente la Ronda de Doha llega a buen puerto, el anteproyecto sobre ayuda alimentaria supondría indudablemente un paso importante en la reforma del sistema mundial en la materia, pero si fracasara, ¿esa reforma también debería morir? Y en ese caso, ¿el mundo no habría perdido una importante y significativa oportunidad de reformar? Visto que ya existe, ese anteproyecto es un fruto al alcance de la mano que alguien debería recoger y seguir adelante.