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    Mantener la competitividad en un mundo de restricciones de carbono: Soluciones para países en desarrollo

     

     
     
    Forum de Comercio Internacional - No. 1/2010

    En virtud de los compromisos de reducción de emisiones de carbono contraídos en el Protocolo de Kyoto y las normas aún más estrictas que se adoptarán en la materia, los países desarrollados comenzaron a aplicar sistemas de fijación de límites máximos e intercambio de derechos de emisión, así como impuestos sobre las emisiones. Dado que eso aumenta los costos de producción y disminuye la competitividad, productores de dichos países consideran la opción de trasladar su producción a países sin restricciones. Para evitar la pérdida de empleos en sus territorios y el aumento de las emisiones en otros países (la llamada "fuga de carbono"), los países desarrollados pueden aplicar medidas de ajuste en frontera (MAF) para ajustar los costos de las emisiones y restablecer condiciones equitativas para los productores nacionales. La restricción de las importaciones con alto contenido de carbono también puede ser un incentivo para que los productores de aquellos países donde no se aplican límites reduzcan sus emisiones.

    La inclusión de las importaciones en un sistema de intercambio de emisiones (SIE) que obliga a los importadores a entregar en la frontera los derechos de emisión por una cuantía equivalente a la huella de carbono de los productos importados, figura entre las MAF propuestas recientemente en los SIE actuales, entre ellos, los de la Unión Europea y Estados Unidos. Otras MAF abarcan los impuestos al carbono (aplicados a la huella de carbono de las importaciones) y diversas reglamentaciones y normas técnicas (como el etiquetado de carbono).

    La aplicación de MAF relacionadas con el carbono tendrá graves consecuencias comerciales para los países en desarrollo. A raíz de la gran dependencia de éstos a los combustibles fósiles, sus productos industriales suelen tener altos niveles de emisión. La obligación de entregar derechos de emisión o pagar el impuesto al carbono en la frontera redundaría en un aumento significativo del precio de las exportaciones de dichos países con alto contenido de carbono: acero, aluminio, cemento, productos químicos y papel. Así, la competitividad de los exportadores de esos países podría reducirse considerablemente o incluso se podrían prohibir sus exportaciones hacia países desarrollados.

    Los exportadores de los países en desarrollo disponen de dos tipos de soluciones: reactivas (efectos a corto plazo) y proactivas (efectos a largo plazo). Entre las soluciones reactivas figura la reducción de costos de producción para compensar los impuestos por emisiones aplicados en la frontera sin aumentar los precios. Ahora bien, esas reducciones no siempre son viables; una alternativa podría ser reorientar las exportaciones hacia mercados de otros países en desarrollo, es decir, países de la misma región que no aplican restricciones en función del nivel de emisiones. Pero eso estimularía una producción más intensiva en carbono aumentando el volumen mundial de las emisiones. También podría distorsionar el comercio porque los exportadores más eficientes serían reemplazados por los menos eficientes. Además, podría dar lugar a la evasión de las MAF. Debido a los problemas administrativos y técnicos que supone el seguimiento de las emisiones en productos finales, es probable que las MAF se apliquen tan sólo a productos primarios. Si éstas no se aplican simultáneamente en todos los países desarrollados, los exportadores de países en desarrollo podrían buscar otros destinos intermedios para el procesamiento de sus productos primarios intensivos en carbono y exportarlos como productos finales a países que impongan MAF a los productos primarios y semielaborados. Habida cuenta del bajo precio de los insumos con alto contenido de carbono de los países en desarrollo, los productos procesados en las localidades intermedias serían mucho más baratos que los productos similares del país importador.1

    A largo plazo, es preferible optar por soluciones proactivas que aumentan la competitividad de los productores de países en desarrollo, tales como las innovaciones tecnológicas (por ejemplo, la captura y el almacenamiento de carbono), las medidas de eficiencia energética y la sustitución de combustibles fósiles por energías renovables.

    La transición hacia una economía de bajo carbono requiere una importante ayuda financiera y transferencia de tecnología de los países desarrollados. Según estimaciones, los recursos necesarios para financiar la reducción de emisiones y adaptar las economías de los países en desarrollo podrían elevarse a €100.000 millones en 2020.2 La transferencia de tecnología podría facilitarse mejorando el Mecanismo de Desarrollo Limpio mediante un acuerdo post-Kyoto3, eliminando aranceles y barreras no arancelarias, y aplicando un régimen tributario especial para tecnologías limpias (los llamados "bienes y servicios ambientales").4 Los países en desarrollo podrían adoptar medidas para facilitar la transición hacia economías de bajo carbono. Por ejemplo, la aplicación de limitaciones voluntarias a las emisiones y la introducción del intercambio de derechos de emisión o los impuestos para determinados sectores permitirían poner un precio al carbono y estimular la reconversión de la producción hacia tecnologías de bajo carbono y que utilicen energías renovables.

    Además de participar en las negociaciones multilaterales de un nuevo acuerdo sobre el cambio climático, los países en desarrollo podrían proponerse concluir otro acuerdo (independiente o incluido en las disposiciones de un tratado post-Kyoto) que cancele o restrinja el uso de las MAF. India intentó incluir una disposición de ese tipo en el proyecto de acuerdo post-Kyoto examinado en la conferencia de Copenhague sobre el Cambio Climático.5

    Por último, el mecanismo de solución de diferencias de la OMC ofrece a los países en desarrollo la posibilidad de impugnar jurídicamente las MAF impuestas por los países desarrollados. La aplicación unilateral de medidas sobre los procesos y métodos de producción podría ser contraria a las normas sustantivas del GATT. Los países que impongan tales medidas, ¿podrían justificarlas basándose en la excepción ambiental que prevé el Artículo XX del GATT? Las medidas deben ser coherentes con el primer párrafo de dicho artículo, no crear situaciones de discriminación arbitraria o injustificable entre los países ni constituir una restricción encubierta al comercio internacional. Por lo tanto, en toda MAF se deberían considerar con flexibilidad las diferentes situaciones de los países. El mantenimiento de otro registro de emisiones históricas y emisiones per cápita, así como de las medidas de mitigación adoptadas voluntariamente por los países en desarrollo (por ejemplo, el cierre de viejas fábricas que consumen gran cantidad de combustibles fósiles), podría poner en entredicho la coherencia de las MAF con dicho párrafo.


    GATT

    Artículo XX: Excepciones generales

    "A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional, ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el sentido de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas:

    b) necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales;

    d) necesarias para lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo, tales como…

    g) relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales;"


    Mecanismo de Desarrollo

    Limpio (MDL)

    Protocolo de Kyoto

    El MDL permite que los países empeñados en reducir o limitar las emisiones en virtud del Protocolo de Kyoto realicen proyectos de reducción de emisiones en países en desarrollo. El mecanismo estimula el desarrollo sostenible y la reducción de emisiones, al tiempo que concede a los países industrializados cierta flexibilidad sobre la forma de cumplir los objetivos de reducción o limitación de las mismas. Ejemplos de proyectos en el marco del MDL son la electrificación rural con paneles solares o la instalación de calderas de mayor eficiencia energética.

    Más detalles en el sitio web en inglés: http://cdm.unfccc.int/index.html


    1. Cosbey Aaron, Border Carbon Adjustment. International Institute for Sustainable Development, agosto de 2008, p. 5.

    2. Comisión Europea. Aumentar la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático: un plan europeo para el pacto de Copenhague. COM(2009)475/3, pág. 2.

    3. de Sépibus Joëlle, The environmental integrity of the CDM - A legal analysis of its institutional and procedural shortcomings. NCCR-Trade Regulation Working Paper 2009/41, noviembre de 2009.

    4. Wilson Tim, The debate surrounding patents and low carbon technology is heating up. Griffith Hack Clean & Sustainable Technologies Group, 20 de abril de 2009.

    5. Indian Institute of Foreign Trade, Centre for WTO Studies. Frequently Asked Questions: WTO Compatibility of Border Trade Measures for Environmental Protection, p. 40.