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    L'assistance technique liée aux mesures sanitaires et phytosanitaires: Privilégier la santé

     

     
     
    © Centre du commerce international, Forum du commerce international - No. 3/2002

    Les obstacles au commerce international, en particulier les réglementations techniques et les mesures sanitaires et phytosanitaires, représentent une préoccupation majeure pour les pays en développement. Une étude conjointe du Secrétariat du Commonwealth et du CCI dévoile ce que souhaitent les exportateurs, les autorités et les experts en normes de six de ces pays.

    De nombreux pays du Sud désirent gagner plus grâce à l'exportation de produits agricoles frais et transformés. Cela signifie qu'il faut obéir aux normes techniques et aux mesures sanitaires et phytosanitaires en application sur les marchés d'exportation. Ces mesures limitent-elles vraiment l'accès aux marchés des pays industrialisés pour ces produits, comme le craignent certains pays en développement? Quelles actions faut-il entreprendre et quel type d'assistance technique les donateurs devraient-ils appliquer pour aider ces pays à obéir aux exigences en vigueur?

    Selon les Accords de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (MSP) et sur les obstacles techniques au commerce (OTC), les pays membres doivent fonder leurs règles techniques et mesures sanitaires et phytosanitaires sur les «normes internationales» si elles limitent les importations en provenance d'autres pays.

    Cette exigence est prévue pour apporter une mesure d'uniformité dans la manière de traiter les importations. On comprend que les gouvernements se préoccupent des risques pour la santé, qu'il s'agisse d'empoisonnement par salmonelles, de fièvre aphteuse ou encore de parasites de la canne à sucre. Néanmoins, ces accords reconnaissent que répondre aux normes internationales peut représenter un obstacle pour les nations pauvres; c'est pourquoi ils prévoient que les pays peuvent se mettre d'accord pour «faciliter l'apport d'assistance technique aux pays en développement» afin de les aider à se conformer aux normes.

    Quelle est actuellement la situation des pays en développement en ce qui concerne les MSP et les OTC, et quelle est l'aide dont ils disposent? Quelles sont les priorités pour l'assistance technique? Nous possédons à présent quelques réponses, grâce à une étude menée par le Secrétariat du Commonwealth et le CCI dans six pays en développement.

    Cette étude a cherché à savoir si ces pays participent à l'élaboration des normes internationales, comment ils appliquent les Accords MSP et OTC et à quels problèmes ils sont confrontés lorsqu'ils exportent.

    Les exportations de nombreux pays en développement, surtout les pays les moins avancés, sont tout particulièrement concernées par l'Accord MSP.

    Les obstacles

    Parmi les pays étudiés, à savoir la Jamaïque, le Kenya, la Malaisie, Maurice, la Namibie et l'Ouganda, les exportations se heurtent à des obstacles sanitaires et phytosanitaires.

    Leur plus grand problème provient du fait que les pays importateurs imposent souvent d'obéir aux exigences relatives aux OTC, plus strictes que les normes internationales. Ainsi, l'Union européenne a des exigences particulières concernant l'industrie de transformation de la viande et la Norvège impose de sévères contrôles pour prévenir la salmonellose.

    Toutefois, l'étude montre que les pays en développement n'ont presque jamais porté ces questions devant le Comité des mesures sanitaires et phytosanitaires. Dans le cas où ils ont agi, cela s'est fait par des négociations bilatérales.

    Bien qu'il existe des exemples de réussite de cette stratégie, l'étude a révélé une frustration générale à propos du temps que prennent les pays importateurs pour examiner cette question ou y répondre et pour réviser les mesures défectueuses.

    Le contrôle

    Toutefois, il serait simpliste de prétendre que les pays en développement ne sont pas capables d'appliquer les mesures sanitaires et phytosanitaires. L'étude a découvert que les pays effectuent un contrôle des MSP en ce qui concerne les risques de santé les plus urgents et importants. Par exemple, Maurice applique des mesures destinées à exclure les parasites de la canne à sucre et la Namibie s'attache à prévenir la fièvre aphteuse.

    L'étude a découvert que, lorsque les exigences relatives aux Accords MSP et OTC menacent leurs intérêts économiques, les pays montrent leur volonté et leur capacité à agir. La Jamaïque a adopté des solutions novatrices que les pays exportateurs peuvent appliquer pour satisfaire aux exigences des importateurs.

    En Jamaïque, le Gouvernement s'est engagé à résoudre les problèmes que connaissaient les exportations vers les États-Unis concernant les résidus de pesticides dans les choux frisés caraïbes (calalou) et les ignames, et les insectes parasites des piments. Les légumes indigènes et le poisson représentent 27% des exportations alimentaires de la Jamaïque, et ces produits non traditionnels sont exportés quasi exclusivement vers les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada. Le Gouvernement jamaïcain a entamé des pourparlers bilatéraux avec les autorités américaines et a créé des groupes d'étude pour agir au niveau national.

    Pour que l'akée (dont 50 000 personnes tirent leur revenu) retrouve sa place sur le marché américain, les autorités jamaïcaines ont dû mettre en place un système approuvé par les États-Unis et contrôler la transformation de ce fruit. À ce jour, quatre entreprises ont été agréées. Quant à l'exportation du produit frais vers les États-Unis, la Jamaïque passe par un programme de dédouanement préalable, financé au départ par USAID et maintenant par une taxe sur les exportations. «Le programme de dédouanement préalable signifie un avantage compétitif important pour la Jamaïque par rapport à ses concurrents régionaux, lit-on dans l'étude. Une fois la consignation dédouanée, les exportateurs sont certains qu'elle sera admise aux États-Unis.»

    Les règles à l'importation

    Il ressort surtout que les normes internationales dont les six pays étudiés se servent pour appliquer les mesures sanitaires et phytosanitaires à leurs importations varient énormément.

    Les normes alimentaires

    Dans les pays non pourvus de normes alimentaires nationales, les normes du Codex Alimentarius semblent être largement appliquées. Maurice, qui importe beaucoup de produits alimentaires et possède un système de contrôle des aliments bien établi, se sert de toutes les normes du Codex Alimentarius utiles pour ses importations. De son côté, bien que la Namibie soit un gros importateur d'aliments, il ne semble pas que son système de contrôle alimentaire soit très développé et il repose encore sur les normes sudafricaines.

    La façon dont les pays appliquent les normes internationales reflète en partie le niveau et la composition des activités économiques et la structure des échanges.

    Les normes sur la santé des animaux

    Les normes et codes de conduite de l'Office international des épizooties (OIE) constituent en général la base des normes nationales en matière de santé animale. Toutefois, plusieurs pays étudiés ont exprimé leurs difficultés à se conformer à ces normes.

    Premiers pas vers des normes sur les végétaux

    Il en va autrement en ce qui concerne les végétaux. Jusqu'à présent, les normes internationales se limitaient à des définitions, des méthodologies et des procédures administratives pour l'analyse des risques, plutôt qu'elles veillaient à contrôler des risques de maladies spécifiques. La Convention internationale pour la protection des végétaux n'a établi des normes internationales que vers 1995 et en est encore à un stade initial de son programme normatif. Une importante mesure internationale, du point de vue des obligations dans le cadre de l'Accord MSP, traite de l'analyse pertinente des risques de maladies. Néanmoins, des recherches montrent que les pays en développement ont des difficultés à suivre les normes internationales, car leur capacité à traiter les mesures sanitaires et phytosanitaires est limitée.

    Les difficultés

    L'étude identifie trois domaines où les pays en développement ont des difficultés à remplir les obligations qui découlent des MSP.

    1. Les ressources nécessaires
      • Les ressources humaines et financières des pays en développement sont extrêmement limitées pour faire face à leurs obligations et faire valoir leurs droits, en particulier l'accès au marché, selon l'Accord MSP.
      • Ces contraintes limitent également la participation des pays en développement à l'élaboration des normes internationales. «Par conséquent, on peut se demander dans quelle mesure les normes internationales prennent suffisamment en compte les besoins et les circonstances spéciales des pays en développement.»


    2. La complexité
    3. Outre le fait d'établir des conditions d'accès au marché plus sévères que les normes internationales, certains pays industrialisés augmentent peu à peu leurs exigences, ce qui accroît les difficultés des pays en développement pour remplir ces conditions.
    4. Certains pays industrialisés imposent aussi aux importations des pays en développement des conditions plus sévères que celles en vigueur pour la production nationale.
    5. L'infrastructure nationale
      • Les structures administratives et les systèmes législatifs des pays industrialisés peuvent en venir à imposer de nouvelles contraintes dans l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires.




    Une assistance décousue

    Les études de cas ont conclu que, pendant des années, la majeure partie de l'assistance apportée par les agences de développement nationales ou multilatérales pour mettre en place une infrastructure obéissant aux Accords MSP et OTC a été fragmentaire et que les mesures n'ont pas pu être intégrées dans les activités nationales.

    «Beaucoup plus d'assistance est nécessaire, mais elle devrait être fournie de manière plus rentable», est-il suggéré dans l'étude. De plus, outre la diffusion d'information, «il existe un besoin évident d'une assistance qui prenne en main les problèmes de capacité des pays en développement».

    Viser la bonne cible

    L'étude suggère une assistance mieux ciblée.

    • Nouveaux moyens pour résoudre les différends. Souvent, les pays manquent d'assurance pour introduire des plaintes, dans le cadre du système de règlement des différends de l'OMC, contre de grandes puissances économiques. Le CCI a aidé les pays en développement à régler des conflits par d'autres moyens. Par exemple, lors d'une réunion acheteurs vendeurs tenue au Cap (Afrique de Sud), on a pu dévoiler que les exigences de sécurité alimentaire sud-africaines représentaient un obstacle majeur à la vente de thon en boîte d'une compagnie mauricienne. Le CCI a donc organisé une mission, en février 2002, pour inspecter cette entreprise et déterminer si elle pouvait obéir aux normes sud-africaines. Il a ensuite participé à la négociation d'un accord technique entre le Bureau des normes sudafricain et le ministère mauricien responsable du contrôle des exportations de la pêche. Le résultat fut que, à court terme, l'Afrique du Sud a accepté l'entrée des boîtes de thon soumises à une inspection à chaque livraison et, à moyen terme, le Département mauricien des services vétérinaires a été accrédité comme organe d'inspection, ainsi que le laboratoire alimentaire du Bureau des normes mauricien; l'Afrique du Sud a ainsi accepté leurs tests et leurs rapports d'inspection.
    • Assistance adaptée aux besoins de chaque pays. Tous les pays en développement n'ont pas le même niveau de développement industriel et leurs besoins d'assistance technique varient en conséquence. Il est donc important d'identifier, d'évaluer et de quantifier les nécessités spécifiques de chaque pays, qu'il s'agisse des ressources nécessaires, de l'opportunité de résoudre les problèmes et du coût de l'assistance. Il existe aussi de nettes différences entre les besoins et les priorités des pays importateurs de produits alimentaires et ceux des pays exportateurs.

      L'assistance technique ne devrait pas reproduire les capacités des pays industrialisés, mais plutôt chercher à résoudre des problèmes spécifiques à chaque pays en élaborant des solutions sur mesure.

    • Amélioration de l'accès au marché pour les produits dotés d'un véritable potentiel d'exportation. Compte tenu de ces résultats, l'étude propose aux donateurs d'apporter leur aide pour des produits qu'un pays a essayé d'exporter en vain en raison des exigences MSP des pays importateurs. En outre, les pays industrialisés devraient faire des recherches préliminaires pour cibler l'assistance technique vers les produits possédant un solide potentiel d'exportation.
    • Des normes de plus en plus sévères, nécessitant une assistance accrue. Il est difficile, même pour les pays industrialisés, d'obéir strictement aux exigences des Accords MSP et OTC, en particulier dans les domaines de l'évaluation des risques liés à l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires. Des progrès dans les connaissances et les techniques d'analyse dans les pays industrialisés entraînent une perception nouvelle du risque. C'est pourquoi l'aide requise pourrait excéder les ressources disponibles.


    Comme un charpentier sans outils

    Les donateurs devraient résoudre la fragmentation apparente de l'assistance technique par une approche intégrée coordonnée. Il faudrait également qu'ils traitent les problèmes globalement. Dans les pays asiatiques et africains, par exemple, plusieurs agences offrent des formations sur l'analyse des risques de maladies, mais sans fournir les ressources pour l'application des connaissances acquises. D'où la conclusion de l'étude: «On pourrait faire la comparaison avec un charpentier qu'on aurait formé, mais qui ne disposerait d'aucun outil (équipement) ni de bois (ressources financières) pour travailler.»

    Dans le cadre de projets de renforcement des capacités, les donateurs doivent pousser les autorités locales, en particulier les principaux ministères concernés, à s'engager dès la phase d'élaboration du projet. Cela pour assurer un effort complémentaire qui viendra compléter le travail des agences d'aide au développement.

    L'étude propose aussi que, «parfois, l'assistance technique vise le renforcement des capacités au niveau régional et non national», notamment avec des laboratoires de tests de référence, des activités d'enregistrement de données pour conserver des études scientifiques antérieures et de l'information sur les maladies et les parasites, et une aide permettant aux pays en développement d'établir des normes plus sévères que les normes internationales.




    Principaux organes normatifs liés aux Accords OTC et MSP

    • Commission du Codex Alimentarius (CCA)
      http://www.codexalimentarius.net
      Normes alimentaires
    • Commission électrotechnique internationale (CEI)
      http://www.iec.ch
      Normes pour tout ce qui a trait à l'électricité, à l'électronique et aux technologies apparentées
    • Organisation internationale de normalisation (ISO)
      http://www.iso.ch
      Normes concernant tous les domaines techniques, excepté celles couvertes par la CEI
    • Union internationale des télécommunications (UIT)
      http://www.itu.int
      Normes concernant le domaine des télécommunications
    • Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV)
      http://www.ippc.int
      Normes destinées à empêcher l'introduction de déprédateurs chez les plantes ou dans les produits à base de plantes lors du commerce de ces produits
    • Office international des épizooties (OIE)
      http://www.oie.int
      Normes destinées à empêcher l'introduction d'agents infectieux et de maladies lors

      du commerce d'animaux, de matériel génétique animal et de produits animaux






    Les OTC dans les règles de l'OMC

    L'Accord de l'OMC relatif aux obstacles techniques au commerce (OTC) couvre les réglementations techniques obligatoires concernant les caractéristiques des produits ou les processus ou méthodes de production. Les normes non obligatoires définissent des règles, des directives ou des caractéristiques pour des produits ou les processus ou méthodes de production.

    Les réglementations techniques et les normes se réfèrent principalement à des produits industriels, des matières premières et des facteurs de production agricole. Les mesures imposées pour protéger la vie humaine, animale et végétale ou leur santé sont couvertes par l'Accord de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (MSP). Ces deux accords traitent également des exigences relatives à l'emballage, à l'étiquetage et à la promotion commerciale.

    Source: Règles commerciales internationales: Manuel de réponses sur les Accords de l'OMC pour les petites et moyennes entreprises exportatrices (CCI, 2001).




    Quand l'Accord MSP s'applique-t-il?

    L'Accord MSP s'applique à toute mesure sanitaire ou phytosanitaire qui peut, directement ou indirectement, affecter les échanges internationaux. Les mesures sanitaires traitent de la santé humaine ou animale; les mesures phytosanitaires se rapportent aux végétaux. Cet accord comprend la protection des poissons et de la faune sauvage, des forêts et de la flore sauvage, mais il exclut la protection de l'environnement et des animaux.

    Dans le cadre de l'Accord MSP, les mesures sanitaires et phytosanitaires sont destinées à être appliquées dans les quatre situations suivantes.

    • Pour protéger la santé et la vie des animaux et préserver les végétaux des risques provenant de l'entrée, de l'implantation et de la propagation de parasites, de maladies ou d'organismes porteurs ou vecteurs de maladies. Des mesures sanitaires ou phytosanitaires sont par exemple des restrictions de fruits provenant de zones contaminées par la mouche des cerises ou une interdiction d'importation de bétail vivant issu de troupeaux infectés par la tuberculose bovine afin d'empêcher l'introduction et la dissémination de la maladie au bétail national.
    • Pour protéger la santé et la vie des animaux et des personnes des risques provenant d'additifs, de polluants, de toxines ou d'organismes vecteurs de maladies dans les aliments, les boissons ou les aliments pour animaux. Ce sont par exemple des restrictions sur l'importation de pommes contenant une certaine quantité de résidus de pesticides ou des réglementations appliquées aux importations de produits issus de volaille porteuse de salmonelles. Les médicaments vétérinaires administrés aux animaux et qui peuvent représenter une menace pour les personnes qui vont enconsommer la viande tombent dans cette catégorie. Les dangers pour la santé des personnes provenant de la nutrition ou de traitements médicaux ne sont pas inclus.
    • Protéger la santé des animaux et des personnes des risques provenant de maladies propagées par des animaux, des plantes ou des produits issus de ces derniers, ou par l'entrée, l'implantation et la dissémination de parasites. Cette catégorie de mesures comprend celles prises pour empêcher la propagation de la rage ou une interdiction d'importation de viande ou de produits à base de viande des régions contaminées par la fièvre aphteuse.
    • Prévenir ou limiter les dommages causés par l'entrée, l'implantation et la dissémination de parasites. Cela couvre les mesures prises par un pays pour interdire l'importation de certaines graines indésirables car elles peuvent provoquer un dommage important en éliminant les animaux ou les plantes indigènes sans nécessairement provoquer de maladie.


    Source: Gestion de la qualité à l'exportation: manuel de réponses destiné aux petites et moyennes entreprises (CCI, 2002).




    Shyam K. Gujadhur est Conseiller principal du CCI en gestion de la qualité à l'exportation; il a été directeur du Bureau des normes mauricien de 1976 à 1999 (gujadhur@intracen.org/a>).

    Cet article se fonde sur des travaux présentés à l'OMC et lors de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement à propos de l'étude conjointe du Secrétariat du Commonwealth et du CCI, publiée prochainement; il se concentre sur les questions liées aux Accords OTC et MSP.

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