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    Compras para la ayuda humanitaria y el desarrollo - Un gran mercado en pleno crecimiento

     

     
     
    © Centro de Comercio Internacional, Forum de Comercio Internacional - No. 4/2001

    En todo el mundo, los organismos de asistencia internacional impulsan programas de desarrollo o de ayuda de urgencia para combatir la enfermedad, reducir la pobreza, fomentar el desarrollo económico y social, promover el respeto de los derechos humanos y proteger el medio ambiente. Estas iniciativas se traducen en la compra de bienes y servicios por valor de unos US$ 50.000 millones. Los criterios de compras que hoy aplican estos organismos están creando más oportunidades para las empresas de los países en desarrollo.

    Las pautas de compras de los organismos de ayuda internacional están cambiando de manera significativa. Primeramente, según indica la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja en su informe anual Desastres en el Mundo, se observa una reducción generalizada de la asistencia oficial al desarrollo (AOD). De ahí que estos organismos hayan tenido que buscar la forma de "estirar" al máximo sus presupuestos, más reducidos, a fin de atender necesidades cada vez mayores. En segundo lugar, los organismos de ayuda dan una importancia creciente a las iniciativas locales "participativas", que favorezcan un desarrollo sostenible. Por último, atendiendo a la opinión de muchas ONG y de instituciones como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), los gobiernos donantes están revisando su política de "ayuda vinculada".

    Según la OCDE, la ayuda está "vinculada" cuando la compra de bienes y servicios con cargo a la AOD debe hacerse en los países donantes u otros países designados por éstos. Para la OCDE, "desvincular" la prestación de ayuda en un contexto multilateral permitirá que las prácticas de compras para fines humanitarios sean compatibles con los principios de libre comercio del Acuerdo sobre Contratación Pública, de la OMC. Así, todos los interesados estarán en igualdad de condiciones para competir por la obtención de contratos.

    Habida cuenta de los tres factores mencionados, los organismos de ayuda están apoyando objetivos de desarrollo de base amplia y buena relación costo/eficacia. Un mecanismo que gana aceptación consiste en comprar en los mercados locales los bienes y servicios necesarios para los programas, en vez de importarlos. Además de reducir costos, la compra en los países pobres contribuye a su desarrollo: fortalece el sector privado, mejora el nivel técnico y de conocimientos de la población local y estimula el comercio regional.

    Dos aspectos de un mismo mercado

    El mercado constituido por las compras de los organismos internacionales puede repartirse en dos segmentos: las compras a corto plazo para operaciones humanitarias o de socorro, y las compras a mediano y largo plazo para programas de asistencia al desarrollo. Ambos segmentos presentan características comunes, pero también algunas diferencias fundamentales que los proveedores no deberían ignorar.

    En las compras para operaciones de socorro humanitario, las principales exigencias son la rapidez y fiabilidad del abastecimiento en las zonas afectadas. Sin embargo, el acceso y la seguridad son problemas frecuentes, por lo que, además de hacer llegar los suministros hasta los damnificados, los organismos de ayuda internacional deben ocuparse también de garantizar la seguridad de su personal y de los beneficiarios. Esta cuestión es decisiva cuando se toman las decisiones de compra.

    A pesar de que las compras para operaciones de socorro se hacen por licitación pública, los costos tienden a ser elevados debido a la indispensable rapidez de la entrega. Los bienes más corrientes en este tipo de operaciones son relativamente simples. Sus especificaciones genéricas han sido establecidas por una comisión técnica interorganismos, en un compendio titulado "Artículos de ayuda de emergencia" publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y su Oficina de Servicios Interinstitucionales de Adquisición (OSIA).

    El otro segmento es el de las compras de bienes y servicios para los programas de apoyo al desarrollo económico y social sostenible. Con operaciones en más de 100 países en desarrollo, el Grupo del Banco Mundial es la principal fuente de asistencia en este campo. Su objetivo primordial es ayudar a las poblaciones y países más pobres mediante proyectos centrados en la salud y la educación básicas, el desarrollo social, la buena gestión pública, la protección del medio ambiente y el fomento de la empresa privada. Todos los proyectos están orientados a crear un entorno macroeconómico estable y propicio a las inversiones y la planificación a largo plazo. Según el BM, 1.200 millones de personas subsisten hoy con menos de US$ 1 al día. Los organismos internacionales, sin excepción, se han fijado metas para reducir y, de ser posible, eliminar estas desigualdades.

    Los bienes y servicios para el desarrollo suelen ser más complejos y su entrega se efectúa en plazos normales. Se dispone así de un tiempo adecuado para el proceso de licitación y la evaluación de las compras.

    ¿Quiénes son los compradores?

    Los actores más importantes en el "mercado" humanitario son los donantes bilaterales y los bancos regionales. También cumplen un papel destacado los organismos de ayuda internacional, los organismos especializados de las Naciones Unidas y las ONG internacionales. En 2000, el sistema de las Naciones Unidas gastó más de US$ 3.700 millones en compras para la asistencia. Tres cuartos de este total correspondieron a diez organismos, que mantienen oficinas de compra en distintos países.

    El volumen de bienes y servicios comprados por las Naciones Unidas está aumentando de forma sostenida; su crecimiento fue, por ejemplo, de un 40% entre 1996 y 2000. Es interesante notar que las proporciones de bienes y servicios se mantuvieron estables; durante ese período, la compra de bienes fluctuó entre el 55% y el 60%.

    Otros organismos ajenos a las Naciones Unidas y algunas ONG como Oxfam, CARE, Médecins Sans Frontières y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) son grandes compradores en el mercado de la ayuda internacional.

    El CICR tiene por misión proteger la vida y la dignidad de las víctimas de la guerra y los conflictos internos, y brindarles asistencia. En 2000, el CICR compró bienes y servicios para su acción humanitaria por valor de US$ 221,56 millones.

    ¿Cuáles son las compras?

    Con el aumento de la magnitud y alcance de los programas, ha crecido también la diversidad de los artículos negociados en el mercado de la asistencia.

    Entre los bienes y servicios que más compran los organismos de ayuda internacional figuran los alimentos (sobre todo cereales) y el equipo agropecuario, equipo para el suministro y saneamiento de agua, materiales para albergue y enseres domésticos, suministros médicos y equipo de transporte. Estos artículos se adquieren en todo el mundo, pero sobre todo en África subsahariana, Oriente Medio, América Latina y Asia.

    Algunos de estos artículos se fabrican y distribuyen en los países en desarrollo. En 2000, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) compró bienes y servicios por US$ 60 millones; un tercio de ese monto se gastó por medio de sus oficinas regionales de compra en Sudáfrica y Kenya. Por su parte, el centro logístico y las delegaciones del CICR en África hicieron compras por valor de US$ 68 millones; más de la mitad correspondió a artículos farmacéuticos, tiendas de campaña, mantas y alimentos.

    El CCI ha hecho un inventario de los artículos que ofrecen buenas oportunidades a los proveedores de países en desarrollo (figuran, en particular, los materiales para albergue y enseres domésticos, pequeños grupos electrógenos, equipo para el suministro y saneamiento de agua, productos agropecuarios y alimentos, y servicios).

    En algunos casos, las compras consisten en grandes cantidades de mantas, mosquiteros y telas de cama impregnadas con insecticida, aceite comestible, cereales, legumbres secas, conservas, otros alimentos no perecederos, tuberías de plástico, cisternas y bombas de agua manuales. Muchos de estos artículos figuran en la oferta de empresas de países en desarrollo.

    Exigencias del comprador

    Los compradores de los organismos internacionales buscan lo mismo que los compradores privados: el mejor artículo posible por un precio razonable. Entre los criterios de compra figuran aspectos como el precio de base, mantenimiento, calidad, plazos y condiciones de entrega.

    Calidad

    La calidad de los artículos es primordial para todos los organismos, que guían sus compras de acuerdo con sus propias especificaciones técnicas.

    Las preocupaciones de los organismos de ayuda internacional son similares a las de los compradores del sector privado. Entre los requisitos más estrictos figuran los relativos a los medicamentos, que los proveedores deben cumplir rigurosamente. A continuación se dan algunos ejemplos de requisitos a los proveedores:

    • deben acreditar sus antecedentes, competencias y experiencia en la producción y exportación de los artículos solicitados;

    • deben aplicar buenas prácticas de fabricación y acatar las normas de calidad reconocidas a nivel internacional;

    • si no son conocidos previamente, deben presentar muestras o aceptar pequeños pedidos de prueba;

    • en algunos casos, deben aceptar que el embalaje y etiquetado sean analizados por especialistas del organismo interesado, y

    • a veces, el organismo interesado puede pedir autorización para efectuar visitas de control en los locales del proveedor.

    Los organismos de ayuda internacional también aplican a sus compras criterios éticos y ambientales. Por ejemplo, no harán tratos con empresas que utilicen mano de obra infantil, estén relacionadas con la fabricación de armas o dañen el medio ambiente.

    Problemas de logística

    La logística es un aspecto crucial de la compra de bienes y servicios. Los organismos se interesan sobre todo por los procesos de importación, tramitación documental, transporte y envío de los bienes. Esto reviste una enorme importancia, ya que sus operaciones se desarrollan a menudo en lugares remotos y poco seguros. Si la infraestructura de transporte es deficiente, se planteará el problema de los plazos de entrega en el lugar de destino. Por lo general, en situaciones de emergencia se recurrirá a empresas que tengan existencias suficientes y fácilmente disponibles en plazos muy breves.

    Procedimientos de licitación

    Como la mayoría de los organismos internacionales son financiados por fondos públicos, tienen que asegurar un trato justo a todas las empresas interesadas en presentar ofertas para la obtención de contratos, aplicando procedimientos que garanticen la equidad, integridad y transparencia de la licitación.

    Las modalidades concretas de cada caso dependerán del valor total del contrato. Por su parte, el sistema de Naciones Unidas aplica las siguientes normas, que pueden variar según el organismo de que se trate:

    1. Para los contratos de menos de US$ 30.000, se suele pedir cotizaciones a tres proveedores, y se adjudica el contrato al que haga la oferta más baja.

    2. Para contratos de US$ 30.000 a US$ 100.000, se hace una preselección de interesados, que deben presentar ofertas en sobre sellado. Integran esta primera lista empresas de países en desarrollo, incluido el país beneficiario, países donantes con poca participación en licitaciones previas y otros países donantes.

    3. Para contratos superiores a US$ 100.000, rigen las normas de licitación internacional. Se publica un llamado a licitación en Development Business de las Naciones Unidas, Business Opportunities de la OSIA (http://www.iapso.org) o en otras publicaciones de temas comerciales.

    Una vez evaluadas las ofertas, los contratos se adjudican según varios criterios:

    Respeto de las fechas de presentación de la oferta.

    • Cumplimiento de las especificaciones fijadas en el llamado.

    • Precios ofrecidos.

    • Calidad técnica del producto propuesto.

    • Aceptación de los plazos de entrega y las condiciones comerciales y financieras.

    En determinadas ocasiones - como en casos de catástrofe, cuando la urgencia de las entregas es crucial -, los organismos no pueden aplicar los procedimientos habituales de licitación. Para conocer en detalle las directivas de las Naciones Unidas en materia de compras, consúltense en el sitio web de la OSIA las secciones "Supplying the UN", "General Business Guide", "Additional information" y "Common Guidelines for Procurement by Organizations in the UN System".

    Las ONG más importantes en el campo humanitario también suelen aplicar procedimientos de licitación, y se rigen según sus propios criterios y sistemas de control.

    ¿Quiénes son los proveedores?

    Se trata por lo general de empresas presentes en otros sectores, como el transporte, la medicina y la alimentación. En sus informes anuales, los organismos de Naciones Unidas casi siempre publican la lista de las empresas que han obtenido contratos por más de US$ 100.000. Se trata fundamentalmente de multinacionales con capacidad para entregar grandes volúmenes de los artículos solicitados. Algunas han instalado oficinas en los países donde operan los organismos internacionales.

    Los organismos de ayuda internacional también gestionan, en sus sedes u oficinas nacionales, listas de los proveedores a que recurren habitualmente, lo que plantea dificultades para las pequeñas empresas que deseen figurar en ellas. Para superar este problema, 12 organismos de Naciones Unidas crearon la Base de Datos Común para

    Proveedores, por medio de la cual las empresas interesadas pueden quedar registradas en el sistema internacional. La Base contiene hoy datos de unas 18.000 empresas.

    Las estadísticas muestran que la mayoría de los organismos de ayuda internacional se abastecen en los países desarrollados. Según la OSIA, las compras hechas por el sistema de Naciones Unidas en países en desarrollo y en transición pasaron de 44,8% del valor total en 1996 a sólo el 36,3% en 2000.

    Aumentar las compras a los países en desarrollo

    Conscientes de la disminución proporcional de las compras a los países en desarrollo, los organismos internacionales han decidido frenar esta tendencia, adoptando algunos de ellos medidas para estimular la participación de las empresas de estos países. Por ejemplo, la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) y el Banco Mundial aplican un índice preferencial de 15% a los precios de los proveedores locales. Este margen suele determinar que los contratos se adjudiquen a las ofertas locales.

    Varios organismos están ideando otras medidas y sistemas prácticos para impulsar las compras locales. La Organización Mundial de la Salud (OMS) exige que sus equipos de proyecto se abastezcan localmente; el ACNUR imparte formación a sus compradores locales para detectar posibles proveedores nacionales; por su parte, el Programa Mundial de Alimentos organiza cursillos de sensibilización sobre la importancia de las compras y ha enviado funcionarios locales a su sede en Roma para trabajar en su división de adquisiciones.

    Conclusiones

    Los bienes y servicios comprados por los organismos humanitarios o de desarrollo constituyen una posibilidad comercial muy interesante para las empresas de todo el mundo, incluso de los países en desarrollo, sobre todo en segmentos como los enseres domésticos, productos agropecuarios, pequeños grupos electrógenos, equipo de suministro de agua y saneamiento. Sin embargo, las empresas de países en desarrollo tendrán que desplegar grandes esfuerzos si quieren captar parte de este mercado. Al definir sus estrategias, estas empresas deberían poner especial cuidado en comprender las exigencias de calidad y cantidad de los organismos y darles satisfacción. En el marco de sus diversas actividades, el CCI se empeña a la vez en ayudar a la comprensión de estos aspectos y en lograr que los compradores del sector humanitario se interesen por el potencial de los proveedores de países en desarrollo.

    Como parte de su programa de promoción del comercio Sur-Sur, el CCI ha lanzado una iniciativa destinada a fortalecer el sector privado africano, concretamente mediante el aumento de sus partes de mercado gracias a la venta de bienes y servicios a organismos internacionales. Esta iniciativa refuerza los vínculos entre los organismos de asistencia presentes en África y las empresas africanas que ya operan en el mercado exportador y tienen la capacidad de abastecer a dichos organismos.

    Para más detalles sobre esta iniciativa, diríjase a Catherine Taupiac, Asesora Regional en Promoción Comercial del CCI (taupiac@intracen.org).